das Magazin für  Insolvenzverwalter, Gerichte, Dienstleister, Wissenschaft, Banken, Versicherungen und alle, die am Thema Insolvenz interessiert sind
Ein Produkt der » Verlag INDat GmbH

Titelthema | Peter Reuter | INDat Report 04_2008

Insolvenzfähigkeit von Krankenkassen:
Unklares Rezept für den Notfall?

Berlin. Unglücklich konstruiert und nicht anwendbar, so lautet die Kritik an der geplanten Insolvenzfähigkeit von Krankenkassen, wie sie der RegE eines Gesetzes zur Weiterentwicklung der Organisationsstrukturen in der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-OrgWG) vorsieht. Nicht nur, dass darin Insolvenzrecht und Sozialrecht kollidieren, die Insolvenz wird nicht als Chance, sondern lediglich als Drohkulisse begriffen. Verwalter degradiert das Gesetz zum Bestatter, Sanierung ist verboten. Die Fortführung einer Krankenkasse ist nämlich von vornherein ausgeschlossen.

Vorne und hinten passe er nicht zusammen. Die Zweifel an dem von Bundeskanzlerin Angela Merkel als »wichtigstes Projekt der Legislaturperiode« bezeichneten Gesundheitsfonds, den die Bundesregierung vergangenes Jahr beschlossen hat und der in seiner finalen Stufe am 1.1.2009 in Kraft treten soll, mehren sich. Der neu geschaffene Fonds, der die Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) neu regelt und bündelt sowie 150 Milliarden Euro verteilt, werde komplizieter und teuerer, als ursprünglich bereits befürchtet, sagen Kritiker. Er soll das Leistungs- und Kostenmanagement der Krankenkassen transparent machen. Künftig wird es einen einheitlichen Krankenkassenbeitrag geben, den der Fonds den Kassen für ihre Versicherten bezahlt. Kassen, die damit nicht auskommen, müssen mehr Geld von den Versicherten kassieren, gut wirtschaftende Kassen können Beiträge zurückbezahlen.

Gleichzeitig soll der Wettbewerb unter den Krankenkassen angekurbelt werden, wofür das GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz (GKV-WSG) »vielfältige Instrumente an die Hand gibt«, verspricht das Bundesgesundheitsministerium. Als weitere Etappe hin zum Gesundheitsfonds, die als eine grundlegende Weichenstellung gilt, hat das Bundeskabinett am 21.5.2008 den Entwurf eines sogenannten Insolvenzgesetzes (Gesetz zur Weiterentwicklung der Organisationsstrukturen in der Gesetzlichen Krankenversicherung – GKV-OrgWG) verabschiedet, mit dem sich der Deutsche Bundestag in erster Lesung am 19.6.2008 befasst hat (siehe Seite 10). Es regelt in § 171b SGB V, dass zum 1.1.2010 abweichend von § 12 Abs. 2 Nr. 2 InsO das Insolvenzverfahren über das Vermögen einer Krankenkasse zulässig ist. Damit sollen wettbewerbliche Rahmenbedingungen für alle Krankenkassen gelten. Das betrifft zum Beispiel die Umlagepflichten für das Insolvenzgeld und die Insolvenzsicherung der Altersversorgung. Derzeit gilt die InsO nur für bundesunmittelbare Krankenkassen, wie DAK, Barmer und Techniker Krankenkasse, landesunmittelbare Kassen waren bislang nicht eingeschlossen.

Die Länder sind in Zukunft – das ist eine wesentliche Neuerung – von der Haftung befreit, denn bei einer Pleite einer der 16 Ortskrankenkassen oder der etwa 200 anderen Kassen unter Landesaufsicht – Ersatzkassen, Betriebs- und Innungskrankenkassen – müssen sie nicht mehr das Minus ausgleichen, sondern die Krankenkassen der jeweiligen Kassenart. Wenn die Kassenart damit überfordert ist, sollen alle Kassen einspringen. »Festzuhalten ist, dass das Projekt Enthaftung der Länder in Bezug auf die Alterssicherungszusagen der landesunmittelbaren Krankenkassen erst zu dem Gedanken, die Insolvenzfähigkeit der Krankenkassen einzuführen, geführt hat«, sagt Sylvia Weber, Abteilungsleiterin der Stabsabteilung Verbandspolitik im IKK-Bundesverband. Die Zusage der Enthaftung »war bekanntlich der Preis der Länder für die Zustimmung zum Gesundheitsfonds«. Kassen, wie die AOK, haben keine Rückstellungen für Pensionsansprüche von 10.000 Mitarbeitern gebildet, was ein Manko von rund acht Milliarden Euro ausmacht. Bislang bestritten sie diese Ansprüche aus laufenden Verwaltungskosten. Für diese Rückstellungen sollen die Kassen nun 40 Jahre Zeit bekommen. Bis dahin gelte eine Sonderregelung, die eine Rechtsverordnung bestimmt. »Sonderregelung« ist übrigens ein Begriff, der sich wie ein roter Faden durch den Entwurf zieht. Mit diesen Ausnahmen, das teilte das BMG auf Anfrage mit, würden Befürchtungen, dass die medizinische Versorgung durch eine Insolvenz gefährdet wird oder verfassungsrechtliche Bedenken, dass Versicherte und Leistungserbringer nur auf eine Insolvenzquote verwiesen werden, ausgeräumt.

InsO außen vorgelassen

Das geplante Gesetz, das die InsO nicht verändert – aber zur Anwendung bringt – und nur im SGB verankert ist, enthalte eine ganze Reihe von Unschlüssigkeiten zum Insolvenzrecht, meint Dr. Daniel Bergner, Geschäftsführer des Verbands Insolvenzverwalter Deutschlands e.V. (VID). Er ist kurz vor dem Kabinettsbeschluss zu einer Erörterung des RefE am 8.5.2008 in das Bundesministerium für Gesundheit eingeladen worden. Vertreten in einer großen Runde waren dort u.a. sämtliche Krankenkassenverbände, der Deutsche Anwaltverein, der Pensions-Sicherungs-Verein und der zum 1.7.2008 neu geschaffene Spitzenverband Bund der Krankenkassen, der als zentraler Lenker mit vielen regulierenden Befugnissen eine entscheidende Rolle bei drohender und eingetretener Insolvenz spielen wird. Man habe sich äußerst wenige Gedanken über den Ablauf eines Insolvenzverfahrens und deren Begrifflichkeiten, wie Überschuldung und (drohende) Zahlungsunfähigkeit, gemacht, so Bergners Eindruck von dem Treffen. Eine geordnete Abwicklung durch einen Verwalter sei nahezu nicht denkbar, wie es das BMG in seinem Gesetz vorgesehen habe.

»Masse wird es in aller Regel bei den Krankenkassen nicht geben«, sagt Sylvia Weber, »da im Umlageverfahren – nach dem die Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung nun einmal funktioniert – die Mittel so eingenommen werden, wie sie auch gleich wieder ausgegeben werden. Somit stellt sich die Frage, ob nicht regelmäßig eine Situation der Masseunzulänglichkeit eintritt.«

Zudem will die Bundesaufsichtsbehörde (Bundesversicherungsamt) nach dem 31.12.2008 keine hohen Kreditaufnahmen der Krankenkassen mehr tolerieren, sie sollen zum 1.1.2009 entschuldet sein. »Vom Zeitpunkt der Herstellung der Insolvenzfähigkeit haben alle Krankenkassen bei Vorliegen von Anhaltspunkten für Überschuldung einen Überschuldungsstatus nach § 19 InsO zu erstellen, in dem alle Aktiva und Passiva mit ihrem wahren Wert zu berücksichtigen sind. Diese Überschuldungsbilanz ist eine Sonderbilanz, die den Zweck verfolgt, ein möglichst realistisches Bild der finanziellen Situation zu zeichnen«, heißt es im Entwurf. Gelte nun wirklich das Insolvenzrecht mit den strengen Regeln der Überschuldung gem. §§ 17 ff. InsO, fragt der Ausschuss Sozialrecht des Deutschen Anwaltvereins – oder gelten doch »spezifisch sozialrechtliche Prognosen«? Wie solle eine Kasse im Jahre 2009 ernsthaft abschätzen, in welchem Umfang ihr Zuweisungen aus dem Gesundheitsfonds gutgeschrieben werden, sodass »im Zweifel« Bankkredite gemäß den strengen Vorschriften der Rechnungslegung zur Überschuldung führten.

Nun könnte man glauben, dass eine Reihe von Kasseninsolvenzen bevorstehen – doch das Gesetz beugt dem vor. Es sieht so aus, als ob der Begriff Insolvenzfähigkeit als Synonym für eine scheinbar freie Wettbewerbssituation unter den Kassen verwendet wird, von der bei einem zentralistisch ausgerichteten und regulierten Gesundheitssystem gar nicht die Rede sein kann. Festgelegte Haftungskaskaden unter den Kassen sollen eine notleidende Kasse vor der Insolvenz schützen, und der regulierende Spitzenverband Bund kann u.a. eine Zwangsfusion anordnen oder der Aufsicht die Schließung empfehlen. Ihm unterstellt man ohnehin die Absicht, regulierend eine Benchmark von 50 bis 80 Kassen anzusteuern. Zudem hat das Schließungsrecht der Aufsichtsbehörde immer Vorrang vor der Einleitung des Insolvenzverfahrens. Dieses erscheint im Gesetz als schlimmster anzunehmender Fall und dient als eine Art Drohkulisse. Die InsO sanierend zu nutzen, wird dort mit keinem Wort erwähnt. Was Rechtspolitiker, Verbände, wie der VID und DAV, und das BMJ seit Einführung der InsO in die Köpfe zu bringen versuchen – die Chancen des Insolvenzverfahrens – wird nun in diesem Gesetz wieder zurückgeschraubt.

Doch noch weiter: Das Antragsrecht liegt ausschließlich bei der Aufsichtsbehörde, die vom Vorstand der Kasse über drohende Zahlungsunfähigkeit oder Überschuldung zu unterrichten ist. »Eine frühzeitige Reaktion auf die Überschuldung wird außer Kraft gesetzt«, sagt der DAV. Damit werde das Anliegen der InsO ignoriert, möglichst frühzeitig den Antrag zu stellen. »Vor der Bestellung des Verwalters hat das Insolvenzgericht die Aufsichtsbehörde zu hören«, steht im Entwurf. Bedeutet das womöglich ein Vorschlagsrecht der Behörde für den einzusetzenden Verwalter?

(…)

Diese Ausgabe bestellen » Bestellformular (PDF)

Ihr Draht zu uns

Sie wollen ein Probeheft, ein Abo oder ein Handbuch bestellen?

Ihr Unternehmen möchte eine Anzeige in einer unserer Publikationen schalten?

Schreiben Sie uns eine Mail
kundenservice@indat-report.de